浙江義烏市探索政府性債務管理新路紀實:借得巧用得好還得起

    城市靚起來，往往伴隨著政府債務的上升。然而，在浙江省義烏市，這一規律被打破。

　　目前，該市中心城區建成區面積從2005年的50多平方公里拓展到83平方公里，城市化水平達73％以上。但截至2009年底，市、鎮兩級政府負債總余額19.13億元，其中融資平臺負債為12.66億元,負債率為3.7%，債務率為58.5%，償債率為1.1%，遠低于浙江省政府規定限制水平10%、100%和15%的警戒線。義烏在債務管理上的創新實踐，得到了浙江省省長呂祖善的高度肯定。

　　強化預算管理，為規范債務管理奠定基礎

　　近年來，義烏市以建立健全預算編制、執行、監督三分離的財政內部運行機制為抓手，成功構建了“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，財政監督全過程”的公共財政運行新機制。

　　收入一個“籠子”，全面實行預算內、外收入統管。一是強化預算單位銀行賬戶控制。通過實行嚴格的賬戶清理和逐步擴大非稅收入代收銀行范圍等措施，一個單位只保留一個支出賬戶，支出戶只能接受市財政撥入的財政性撥款。二是規范非稅收入征收。成立票據結報中心，對非稅收入實施動態監控和統管，率先建立單位開交繳通知、銀行開票兼收款、資金直接進入財政專戶的非稅收入管理模式。三是實施對土地出讓保證金等往來款集中統一管理和退付，有效杜絕往來款管理漏洞。四是實施對國有資產處置收入、國有資本經營收益和債務收入等全額納入財政預算管理。

　　預算一個“盤子”，全面實行綜合財政預算管理。所有收入不分預算內外，全額納入收入預算管理，由市財政統籌安排；所有支出預算以綜合預算收入為基礎，按照單位在編人員、履行職責、事業發展的需要，結合可用財力綜合編審。預算外資金執收（罰）單位收支完全脫鉤，實行徹底的收支兩條線，將國民收入的再分配職能歸位于財政部門，實現所有收支安排進預算一個“盤子”。同時，推行零基預算、細化預算、部門預算、預算編制“一編到底”、項目支出績效目標評審和資產管理與預算編制相結合等改革措施，建立了一個包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和債務收支預算在內的全口徑財政預算。

　　支出一個“口子”，全面實行“三分離”財政組織體系改革。一是對財政局內部科室職能進行了整合和調整，建立預算編制、執行和監督相互制約、相互監督的“三分離”組織管理模式，形成以部門預算為龍頭的預算編制體系，以國庫集中收付為龍頭的預算執行體系和以財政監督為龍頭的預算監督體系。二是成立國庫科和財政資金支付中心，對歷年財政性資金賬戶進行全面清理，將各職能科室的財政性資金賬戶進行歸并，把政府性資金的撥付和核算職能統一劃歸國庫科和財政資金支付中心辦理，實行所有政府性支出由國庫單一賬戶一個“口子”撥付。三是全面推行國庫直接支付和財政授權支付改革。完善資金審核撥付工作流程，實現了“金財工程與網銀互聯”，建立了崗位責任制和財政內部控制制度等，實行撥款、記賬、稽核三分離。2009年，全年直撥資金32.6億元，授權支付資金達12.7億元，分別是2006年的1.8倍和11.8倍。

　　內外監督并重，實現財政全程監督。一是實施基建財務管理改革，建立了項目和資金管理相結合、工程稽核和資金審撥為基礎的基建財務監管運行機制。對政府投資的基本建設項目管理，采取先落實預算資金后立項的措施。推行全程監管理念，建立中介機構、稽核中心、審計局三重監督體系。2007年至2009年共核減項目資金6.92億元,核減率達5.2%。二是實施國有資產管理制度改革。一方面，積極推動經營性國有資產管理改革，建立“政府—國資局—國有企業”三級架構。另一方面，全面實施行政事業單位國有資產管理改革，實行“統一產權，集中管理，授權使用”的資產管理新體制。三是實行專項資金清理、整合，建立了專項資金管理長效機制。四是建立了部門預算結余資金管理機制。截至2009年底，共結轉使用一般預算結余資金1.7億元，收回一般預算結余資金1.1億元。五是建立了事前事后績效管理新機制。目前，累計績效評價項目達266個，涉及資金達83億元，公共支出效率不斷提高。六是強化財政內部控制管理。

　　還權于制度有效防范財政運行風險

　　債務只有“早控制才能早主動，遲控制必將會很被動。”義烏市委、市政府及時出臺了一系列有針對性的、可操作的控債措施，使舉債“借得巧、用得好、還得起”。

　　近年來，義烏市制定出臺了《義烏市財政性負債管理辦法》、等多項制度，從各個環節來減少和杜絕立項和資金管理中的不規范行為。該市明確規定：政府性債務只能用于基礎設施建設和設備的購置；政府性負債必須歸口財政部門實行“一個口”審批和管理，實行“收支兩條線”；市財政部門負責政府性建設項目資金審核，未經財政部門審核同意的，市發改部門不予批準政府性投資建設項目資金立項；加強債務預算管理，編制全市政府性債務收支計劃，成為全市財政全口徑預算的組成部分；規范政府性債務擔保制度，對政府性直接負債，均須由市國有資產投資控股有限公司統一提供擔保；建立和完善政府性債務風險防范和預警機制，將負債率、債務率和償債率完全控制在省政府規定的警戒范圍之內；建立償債準備金制度；建立健全負債責任追究制度。

　　在政府投資項目中，除財政性投入外，仍有部分項目需通過適度舉債投資，或引入其他資本投資予以完成。對這一點，義烏市也有清醒認識。他們一方面對政府投資項目實行“預算化管理”，即凡政府投資項目屬公共基礎設施等公共產品范疇的，其資金籌集和支出管理職責均在財政部門，項目投入預算統一由市財政安排。另一方面，探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業主化”的投融資新途徑，將某些投資規模大、回報周期長、效益比較穩定的項目采取多元化融資。如垃圾焚燒項目，在政府引導下，由民營資本投資2.3億元建成垃圾焚燒熱電廠，日處理垃圾可達2000多噸，政府按90元/噸予以補貼，年發電1億度供企業自用，向電網供電1700萬度，促進了循環經濟發展。據統計，義烏市通過垃圾焚燒、購買水權、等幾大項目的成功運作，直接減少財政投資達15億元。

　　義烏在規范政府債務管理上的另一大亮點是成功消除了鎮街債務風險、實現了鎮街零銀行借款。該市的主要做法：一是完善體制。加大轉移支付力度，實現基本支出保障和經濟事業發展并重。二是規范財務。著重對鎮街對外贊助、職工療休養、社保費計提和臨時工待遇等項目和標準進行了規范。三是實行鎮街工作人員工資市財政統發。四是指標控制。以各負債鎮街2004年底的負債額為限，只減不增。五是統一擔保。明確由市國有資產投資控股公司進行擔保。六是項目審批。凡鎮街新上項目，一律先由市財政明確資金來源并報市政府批準后才能立項上馬，續建項目也須按財力區分輕重緩急實施。七是清理債權。共收回資金2700多萬元。八是實行考核。將鎮街負債管理情況納入市委市政府對鎮街的年度工作目標責任制考核，與鎮街干部職工的獎金掛鉤。九是努力消債。政府按照各鎮街經濟發展情況適時安排土地出讓，市財政及時按有關辦法結算補助資金；將原由鎮街承擔的屬市級事權的幾條主干道資金轉由市財政轉移支付；幫助鎮街消債或置換貸款，其中對因基本保障不足形成的負債實行補助消債，對應由鎮街承擔的銀行貸款負債實行市財政間隙資金置換，以減少負債利息成本。十是按“鎮財、市管、鎮用”的原則，對全市13個鎮街全面實施了“鎮財市管”改革，通過加強預算控制，基本實現了從源頭控制鎮街負債的目的。

　　而這一系列措施實施下來，義烏政府的可用資金多了，在城鄉統籌、社會保障、教育、醫療衛生等方面，政府的扶持力度明顯增強。2007年－2009年，市財政民生投入分別為33.64億元、41.03億元和45.05億元，民生投入占綜合財政總支出的比重分別達到37.8％、47.6％和55.6％，占比年均提高6.86個百分點。

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