小鎮擔大任

    編者按 改革開放30多年來的發展，在珠三角、長三角、環渤海等經濟快速發展地區，大量現代工商業聚集于鄉鎮，并吸引人口不斷聚集。在大城市和城市群快速發展的基礎上，今后一段時期，我國的城鎮化進程將以中小城市和中心鎮建設為重點，把具備條件的農業人口有序轉為城鎮人口，充分發揮中心鎮、小城市在統籌城鄉發展中的戰略節點作用。

　　中心鎮在我國城市化進程中發揮著什么樣的作用，中心鎮如何從“鄉鎮”長成“城鎮”？本報從今天起推出“中心鎮崛起正當時”系列述評，同時將在“區域經濟”版深入報道中心鎮發展的典型案例和成功經驗，敬請垂注。

　　作為我國基層的一級政府機構，鄉鎮在人們的心目中往往和“小”聯系在一起。然而，在我國經濟社會持續快速發展的今天，事情已經悄然發生了變化，我們要說：小鎮不小。

　　從人口規模來看，在東南沿海地區，常住人口達到二三十萬的鎮并不少見。2004年的一項統計顯示，人口超過20萬的鎮有43個，30萬以上的鎮有10個，廣東東莞的虎門、長安，深圳的布吉3個鎮，常住人口甚至早已突破50萬。按照現行的統計標準，市區人口20萬到50萬的，為中等城市。這樣一批具有中等城市人口規模的鎮，還能用“小”來形容嗎？

　　從工業集聚、吸納就業來看，這些鎮里規模以上企業多達數百家，很多企業在各自的領域內無論是規模還是技術水平都處于數一數二的位置，很多鎮還形成了“一鎮一品”的產業集群，這些工業的集聚，吸納了大量農業人口，很多鎮的外來人口已經遠遠超過了所在戶籍人口。

　　2008年財政收入千強鎮平均吸納4.4萬非農產業就業人員，和縣級市的4.74萬人非常接近。這樣一批大量集聚工業、吸納就業的鎮，還能用“小”來形容嗎？

　　從經濟規模來看，這些鎮的地區生產總值動輒幾十億元甚至上百億元，財政收入也大都在數億元甚至數十億元。這已經相當于我國一個中等發達的地級市水平，大多數縣級市都難以望其項背。2008年財政收入千強鎮共計創造稅收4027.8億元，而縣級市共創造稅收4997.9億元。這樣一批經濟實力“富可敵市”的鎮，還能用“小”來形容嗎？

　　當然不能。然而，我們說“小鎮不小”，并非單純指其人口規模和經濟規模擴大了，更重要的是作為連接城鄉的戰略節點，一些鄉鎮尤其是具有一定規模的中心鎮，在促進城鄉要素資源雙向流動，加快推進城鎮化和實現農村現代化，統籌城鄉協調發展方面，具有十分重要的地位。從這個意義上講，“小鎮”無疑擔當著“大任”。

　　打通城與鄉的連接點

　　在上一輪快速推進的城市化建設熱潮中，人們似乎更多地關注大城市。

　　直觀上，大城市面貌日新月異，在北京、上海這樣的國際化大都市，人們往往感嘆其現代化程度與發達國家的城市相比幾無區別。無論是集聚人口還是集聚工業，大城市的環境承載空間已經越來越狹小。

　　到2008年底，我國的城市化率已達到45.68％，比1991年提高了19個百分點，平均每年提升1個百分點左右，也就是說每年我國要新增城鎮人口1300萬到1500萬。按我國人口峰值達到15億、城市化率達到70％計算，未來一段時間，城市人口還要增加5億多，幾乎相當于現有城市人口要翻番。這么多的新增人口，主要依靠大城市來承載，是難以想象的。

　　“今后城鎮化的發展重點，主要是內地的一部分地級城市以及縣城和中心鎮。”中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文認為，對于農民轉移來說，中小城市的門檻比較低。

　　越來越多的專家認為，加快發展中心鎮是我國城鎮化發展的必然規律。“新型城市化和城鄉一體化，結合點就在中心鎮，就是要把中心鎮培育成為小城市。”浙江省政府研究室副主任盛世豪說，浙江省委、省政府提出了“兩集兩提高”的具體目標，“兩集”就是人口集中、產業集聚；“兩提高”就是提高人民的生活水平，提高農村的公共服務水平，最后達到減少農民、富裕農民、繁榮農村的長遠目標。廣東省也以中心城市和中心鎮雙輪驅動來推動城市化。廣東省政府發展研究中心副主任李惠武表示，早在十年前，廣東省就有意識地培育發展了100個中心鎮。

　　有專家分析說，過去很多地方強調“城市化”，現在更多地強調“城鎮化”，從“市”到“鎮”，一字之變，體現的正是發展重點從大城市轉向中小城市的轉變。

　　事實上，我國一直非常重視小城鎮的發展。1994年，六部委下發《關于加強小城鎮建設的若干意見》，各地把小城鎮建設作為大事來抓，“小城鎮，大戰略”對當時發展鄉鎮企業、開拓專業市場、吸納農村富余勞動力起了重要作用。2000年，《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》下發，進一步明確了發展小城鎮的重大意義，強調以市場為導向、產業為依托，科學規劃，深化改革，創新機制，協調發展。2002年，黨的十六大提出“大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色城鎮化道路”；2003年黨的十六屆三中全會進一步要求城鄉統籌發展，全面貫徹“五個統籌”的要求。

　　當前，我國總體上已經進入“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，城鎮化的發展重點自然要轉向中小城市和中心鎮。只有把中心鎮這個連接城鄉的戰略節點打通了，城鄉分隔的二元結構才能慢慢融合，最終實現城鄉一體化發展。因此，在今后一段時間，有傾向性地加大對中小城市的投入，加快把中心鎮培育成小城市，關系到轉變發展方式、統籌城鄉發展、全面建設小康社會的大局。

　　讓“鄉鎮”長成“城鎮”

　　無論是城鎮化還是城鄉一體化發展，本質上都是要讓農民進城，把農民轉化成市民。但農民怎樣進城、進什么樣的城，卻值得思考。

　　從發達國家看，小城鎮是承載城鎮人口的主體。住房和城鄉建設部村鎮建設辦公室主任李兵弟做了一個比較：德國的城鎮化率現在是97％，70％的人居住在小城鎮。美國約有50％以上的人居住在5萬人以下的小城市、小城鎮。而根據我國2008年的統計數據，居住在小城鎮（包括縣城和建制鎮）的人口是2.6億，占全國的20％，占城鎮人口的40％，另外60％的城鎮人口居住在城市中。“這說明我國的小城鎮發展明顯滯后。”李兵弟說。

　　從經濟實力看，很多中心鎮已經遠遠超越小城市。以廣東為例，2008年，廣東全省有28個鄉鎮地區生產總值超過100億元，但全省67個縣中，地區生產總值不到100億元的有47個；財政收入超過2億元的鄉鎮有58個，而財政收入不到2億元的縣卻有37個。

　　然而，由于體制的制約，這些中心鎮在經濟發展的同時并沒有真正實現“城鎮化”，現代城市所應有的公共服務功能在中心鎮普遍比較薄弱。雖然經濟上差距不大，但中心鎮在教育、文化、醫療等公共服務上和城市相差甚遠。這是人們過度集中到大城市，而不愿意居住到小城鎮的根本原因。

　　當前，我們的土地建設用地指標絕大部分都集中在大中城市，小城市和中心鎮分到的指標非常少。同時，中心鎮雖然財政收入高達數億元甚至十幾億元，但自身可用財政資金非常有限，絕大部分都上繳給上級政府。譬如，浙江諸暨市店口鎮2009年財政總收入8.7億元，鎮里實際可用的只有1.7億元。這些現實的原因大大制約了中心鎮的城鎮化建設。

　　應該看到，中心鎮發展正面臨著前所未有的機遇。一方面，全國1.5億農民工中，上世紀80年代后出生的新生代農民工占到60％，他們既難以在大城市定居，又不愿意回到農村，通過門檻較低的中心鎮融入城市生活，是他們比較現實的選擇。另一方面，目前一些大城市的環境承載量已經趨于飽和。這兩股力量推動著中心鎮加速發展。

　　陳錫文建議，一是要把建設用地指標適當向中小城市和中心鎮傾斜，引導產業布局向這些地方轉移；二是要加大中小城市和中心鎮的基礎設施建設，提高其社會管理和公共服務的能力。而后者更需要通過推進財稅、金融等領域的體制改革，使中小城市和中心鎮有能力做這些工作。

　　惟其如此，傳統的“鄉鎮”才能成長為現代化的“城鎮”，而不僅僅是制造業工業園區和品種單一的商貿城的承載地。